Paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing

In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing wordt ingegaan op de bestaande risico's binnen de gemeente en het vermogen om deze risico's (financieel) op te vangen op het moment dat de risico's zich daadwerkelijk voordoen. De relevante kaders zijn vastgelegd in de nota Weerstandsvermogen en risicobeheersing (vastgesteld september 2020). In eerste instantie is dit verder aangescherpt met behulp van het amendement 'Algemene risicoreserve', zoals dat is aangenomen bij de behandeling van de Begroting 2021.  Met het vaststellen van de Nota Reserves en Voorzieningen (juni 2023) is één-op-één verwerking van het amendement vervallen. De intentie van het amendement is verwerkt in de nota Reserves en Voorzieningen. 

De paragraaf is onderverdeeld in zes blokken:

• Het risicoprofiel, hier wordt ingegaan op de bestaande risico's;
• De weerstandscapaciteit, hier wordt bepaald wat de ruimte is om risico's op te vangen;
• De ratio weerstandsvermogen, hier wordt beoordeeld in hoever de risico's in verhouding staan tot de weerstandscapaciteit;
• De financiële kengetallen, hier wordt bovenstaande in een breder (vanuit het BBV) verplicht perspectief geplaats;
• De bandbreedte, hier wordt het exploitatiesaldo in een bandbreedte geplaatst; 
• De reserve Koers 2030, hier wordt inzicht gegeven in de opbouw de reserve.

Het risicoprofiel wordt bottom-up opgebouwd. Alle risico's met een ingeschatte impact van groter dan € 10.000 worden hierbij meegenomen. Per risico wordt vervolgens bepaald of het een incidenteel, of een structureel risico betreft. Een structureel risico wordt voor 2,5 jaar opgenomen in het risicoprofiel. Er is daarmee 2,5 jaar (gewogen) budget gereserveerd om voor een dergelijk risico een structurele oplossing te vinden. Dit is nodig omdat de weerstandscapaciteit niet structureel kan worden aangesproken. Naast risico's worden er soms ook kansen opgevoerd.

Per risico wordt vervolgens bepaald hoe groot de kans van optreden is. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in vier klassen: 

 

 

Dit levert vervolgens per risico een bedrag op. Met behulp van zeven risico gebieden zijn deze in onderstaande tabel weergegeven: 

*De berekening van het weerstandsvermogen is een statische berekening. Dit heeft tot gevolg dat je de ontwikkeling moet volgen aan de hand van de behandeling van de P&C documenten in de tijd. De meest recente berekening was die bij de JR2022.

Het laatste risicoprofiel van de gemeente Sliedrecht is vastgelegd in de jaarrekening 2022 die door de raad op 4 juli 2023 is vastgesteld. In de jaarrekening 2022 bedroeg het totale risico € 8,7 miljoen. Het risicoprofiel in deze begroting is eveneens ingeschat op € 8,7 miljoen. Op het eerste gezicht zijn er daarmee geen grote mutaties opgetreden.  Wanneer je de top-5 naast elkaar legt zie je echter wel grote verschuivingen. De risico's inflatie en energieprijzen zijn niet meer aanwezig. Het effect dat optreedt vanuit inflatie heeft een plek gekregen in de Kadernota 2024. Het risico heeft zich daarmee voorgedaan. Het risico op hogere energieprijzen is aanzienlijk verlaagd door de ontwikkelingen in de markt.  

De vijf risico's met het hoogste risicobedrag (omvang risico x kans van optreden) worden nader toegelicht. Hiermee wordt 89% van het totale risicobedrag verklaard. 

1. Herijking gemeentefonds / suppletie uitkering, € 3.296.000 (Overige risico's) 
De herijking van het gemeentefonds is doorgevoerd. Het effect wordt beperkt tot € 37,50 per inwoner met behulp van een zogenaamde suppletie uitkering binnen het gemeentefonds. De onderbouwing voor deze uitspraak is een politieke afspraak. Wanneer afspraken anders komen te liggen dan bestaat het risico dat de uitkering wegvalt. 

2. Budget dG&J/SOJ, € 1.437.000 (Verbonden partijen)
Het structureel beschikbare budget is in overeenstemming met de huidige lasten voor jeugdzorg. In het budget is echter sprake van een negatieve stelpost vanaf 2025 oplopend naar € 1,5 miljoen. Deze stelpost is het gevolg van de toezegging van het Rijk om maatregelen vast te stellen die leiden tot € 0,5 miljard lagere lasten binnen de jeugdzorg in heel Nederland.  Tot op heden zijn deze maatregelen uitgebleven. 

3. Projecten, € 1.371.000 (Projectrisico's)
Het succesvol uitvoeren van projecten gaat naast het realiseren van je inhoudelijke doelstellingen over het kunnen beheersen van je risico's. Het uitvoeren van projecten gaat inherent gepaard met risico's.  Deze risico’s bestaan bijvoorbeeld uit:

• Risico’s die verband houden met de aard van het plan, bijvoorbeeld de aannamen over noodzakelijke werkzaamheden in verband met voorbelasting;
• Risico’s die verband houden met het tijdstip van realisatie van het plan: veel plannen schuiven door, in afwachting van betere tijden. Dit kan leiden tot hogere rentekosten en werken door in de waarde van het plan; 
• Risico’s die verband houden met gehanteerde parameters, bijvoorbeeld indexering van prijzen en rentestanden.

4. Verbonden partijen, € 1.031.000 (Verbonden partijen)
Er is sprake van een algemeen risico door deelname aan een gemeenschappelijke regeling. Negatieve exploitatieresultaten worden doorgelegd naar de eigenaren, de gemeenten. De totale bijdrage aan verbonden partijen bedraagt in 2024 naar verwachting € 44,4 miljoen. In het risico houden we rekening met een overschrijding van 2,5% van deze bijdrage. Dit komt bovenop de risico's zoals genoemd onder 2 en 5.  

5. Budget GR Sociaal, € 575.000 (Verbonden partijen)
Er is sprake van een dubbele vergrijzing (er komen meer senioren en mensen worden gemiddeld ouder). Dit heeft een stijgende tendens in de kosten van GR Sociaal tot gevolg. Het inschatten van deze stijging is een complexe aangelegenheid door de grote hoeveelheid variabelen. Er is daarom een risico opgenomen voor mogelijk hogere kosten dan begroot. 

De weerscapaciteit beschrijft het vermogen om de financiële effecten van risico's die zich voordoen op te vangen. De weerstandscapaciteit bestaat (conform de nota Weerstandsvermogen en risicobeheersing) uit het saldo van de algemene reserve, de reserve weerstandsvermogen, de niet beklemde bestemmingsreserves en de opgenomen post voor onvoorzien. Daarnaast wordt voor de weerstandscapaciteit in Sliedrecht 20% van de niet benutte belastingcapaciteit en 20% van de stille reserves gerekend. De resulteert in de onderstaande weerstandscapaciteit. Voor de JR2022 zijn twee vergelijkende standen opgenomen. De stand 31/12/22 betreft de één-op-één aansluiting met het boekwerk. De stand 01/01/23 betreft de stand zoals die resulteert na de besluitvorming over de resultaatbestemming 2022. 

1. Algemene reserve
De hier gehanteerde stand van de algemene reserve wijkt af van de gepresenteerde stand in de tabel onder Reserves en voorzieningen. Dit verschil wordt veroorzaakt doordat het geraamde rekening resultaat 2023 in de tabel onder Reserve en voorzieningen niet is meegenomen, maar dat daar hier wel rekening mee is gehouden. Dit omdat dit een reëler beeld geeft van het beschikbare weerstandsvermogen. Het daadwerkelijke resultaat 2023 is logischerwijs nog onbekend waardoor de uiteindelijke stand op 1 januari 2024 gaat afwijken. 

2. Reserve Weerstandsvermogen
Voor de vergelijking is deze reserve nog als regel opgenomen, maar de reserve is opgeheven. 

3. Niet beklemde reserves
Bij de besluitvorming bij de Nota Reserves en Voorzieningen zijn diverse reserves opgeheven. Dit heeft tot gevolg dat er slechts één niet beklemde reserve resteert, namelijk de reserve Herplantfonds (€ 34.000).

In de nota Reserves en Voorzieningen komt de term (niet) beklemde reserves niet meer terug. Dit omdat de term voor diverse uitleg vatbaar is. De algemene reserve is de enige zuivere "niet beklemde" reserve (er rust geen enkele claim op). Alle andere reserves bestaan voor een doel en zijn "beklemd" voor dat doel. In sommige gevallen zijn voor dit doel al harde verplichtingen aangegaan in andere gevallen nog niet en in die gevallen kan de raad nog andere afwegingen maken.  Dit is ook het geval voor de reserve Herplantsfonds, we hebben afgesproken dat we deze middelen inzetten voor het planten van bomen, de reserve is daarvoor "beklemd", ook deze reserve is daarom niet meegenomen in het bepalen van het weerstandsvermogen.  

4. Onvoorzien
Dit betreft het begrote bedrag onvoorzien in 2024. 

5. 20% van de stille reserves
Doordat bezittingen tegen historisch kostprijs moeten worden opgenomen op de balans (voorschrift BBV) is er sprake van zogenaamde stille reserves. Het gevolg hiervan is dat eventuele waardeontwikkeling niet zichtbaar is (een eventuele daling wel, want die moet direct worden afgeboekt). Een voorbeeld waarbij dit duidelijk werd is de verkoop van Eneco. Strikt gezien werd de gemeente hiervan niet rijker. Iets wat eigendom was van de gemeente (met de bijbehorende waarde) werd omgezet in geld. We onderkennen een tweetal stille reserves allereerst in het vastgoed (€ 1,2 miljoen) bezit en ten tweede in het aandelen bezit (€ 0,5 miljoen). Samen resulteren deze stille reserves in een weerstandscapaciteit van € 1,7 miljoen.

Stille reserve vastgoed
Op vastgoed is een verschil te maken tussen vastgoed waarvoor een, wat de omvang betreft, redelijke markt is zoals voor woningen en kantoren, en vastgoed waarvoor een beperkte markt is zoals voor zwembaden en sportvoorzieningen. Voor de inschatting van de stille reserve vastgoed kan een vergelijking gemaakt worden van de WOZ-waarde en de boekwaarde. Hierbij is de WOZ waarde voor het vastgoed waarvoor een beperkte markt is, uit voorzichtigheidsprincipe uitgegaan van een executiewaarde van 70% van de WOZ-waarde. Uit deze vergelijking rolt een stille reserve van € 7,9 miljoen, waarvan 20% is opgenomen in de weerstandscapaciteit (€ 1,5 miljoen).

Stille reserve aandelen
De gemeente bezit aandelen van de Bank Nederlandse Gemeenten, ROM-D, Oasen en Stedin. De aandelen BNG kennen volgens het jaarverslag 2021 van de BNG een waarde van afgerond € 78 per aandeel. Uitgaande van deze waarde bestaat een stille reserve in de aandelen BNG van afgerond  € 2,4 miljoen, waarvan € 0,5 miljoen is opgenomen in de weerstandscapaciteit. 

6. 20% van de onbenutte belastingcapaciteit
De wijze waarop het gemoeide bedrag van de onbenutte belastingcapaciteit moet worden bepaald is beschreven in de regelgeving omtrent een eventuele artikel 12 status van een gemeente. Om hiervoor in aanmerking te komen moet de OZB-opbrengst eerst worden verhoogd tot 120% van het landelijk gemiddelde. 

Het bepalen van de onbenutte belastingcapaciteit betreft een complexe berekening welke voor Sliedrecht resulteert in een bedrag van € 2,3 miljoen. Dit resulteert in een weerstandscapaciteit van € 0,5 miljoen. 

Om te bepalen hoe de verhouding is tussen de benodigde weerstandscapaciteit en de beschikbare weerstandscapaciteit gebruik je de ratio voor het weerstandsvermogen (weerstandsratio). De weerstandsratio bereken je door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door de benodigde weerstandscapaciteit. Als streefwaarde het weerstandsvermogen streeft Sliedrecht een ratio van minimaal 1,0 na. Daarmee is voldoende dekking voor het totale risicoprofiel aanwezig en wordt niet onnodig beslag gelegd op middelen die ten behoeve van de beleidsdoelstellingen kunnen worden ingezet. De berekening van de ratio weerstandsvermogen ziet er als volgt uit:

Het valt op dat de ratio ten opzichte van de Jaarrekening 2022 aanzienlijk lager uitvalt (van 1,58 naar 1,03), terwijl de risico's gelijk zijn gebleven.  De terugval wordt dan ook nagenoeg volledig verklaard door een gewijzigde definitie van wat we in het weerstandsvermogen meenemen. Namelijk nog enkel de middelen waar geen enkele manier een bestemming aan hangt (danwel hard door middel van verplichtingen, danwel zacht in de vorm van door de raad gewenste inzet). 

De bepaling van de weerstandsratio is per definitie gebonden aan een moment in de tijd. Het is daarom relevant beeld te hebben bij het verloop vanuit het verleden naar de toekomst. In onderstaande tabel brengen we dat in beeld: 

De grafiek bevat veel lijnen waarbij twee belangrijke conclusies zijn:

• De beschikbare weerstandscapaciteit (oranje lijn) ligt boven de benodigde weerstandscapaciteit (blauwe lijn) op basis van het risicoprofiel. Door het 'ravijn' vanaf 2026 draait dit om.  De begrote tekorten worden moeten namelijk worden afgetrokken van de algemene reserve. Om deze situatie voor te zijn is besloten om richting de Kadernota 2025 te komen met de eerste voorstellen om de begroting structureel op orde te brengen.
• Bij de algemene reserve zijn twee lijnen getrokken een gestippelde en een doorgetrokken rode lijn. De gestippelde lijn bevat het verwachte verloop van de algemene reserve inclusief rekeningresultaten, de rode exclusief rekeningresultaten.  De gestippelde lijn ligt onder de benodigde ondergrens van de AR. Dit impliceert dat een kleiner deel van het weerstandsvermogen per direct beschikbaar is dan gewenst.  Dit zou kunnen worden opgelost door een gedeelte van het nog niet verdeelde deel uit de reserve Koers 2030 terug te storten naar de algemene reserve. In de begroting is dat nog niet doorgevoerd.   

 

 

In de P&C-documenten moet een gemeente verplicht ingaan op de financiële kengetallen. Deze kengetallen geven een beeld van de financiële situatie waarin een gemeente zich bevindt. Het betreft de volgende kengetallen: netto schuldquote, solvabiliteitsratio, grondexploitatie, structurele exploitatie ruimte en de gemeentelijke belastingcapaciteit.

De netto schuldquote is de netto schuld als aandeel van de inkomsten. Het geeft aan of een gemeente investeringsruimte heeft. Het zegt daarnaast iets over de flexibiliteit van de begroting: veel schulden en kapitaallasten leiden tot een inflexibele begroting. Een netto schuldquote tussen de 90% en 130% wordt gezien als voldoende. Een lagere netto schuldquote dan 90% wordt gezien als goed.

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen op langere termijn te voldoen.  Het geeft de verhouding tussen het eigen vermogen en het totale vermogen weer. Een percentage van 20% tot 50% wordt als voldoende gezien.

Het kengetal grondexploitatie geeft een indicatie van de verhouding van de in exploitatie genomen gronden ten opzichte van de totale baten. Het geeft een indicatie of een gemeente veel geld in grond heeft geïnvesteerd, geld dat in de toekomst moet worden terugverdiend. Een kengetal grondexploitatie lager dan 20% wordt gezien als goed.

De structurele exploitatieruimte geeft weer hoe groot de structurele vrije ruimte binnen de jaarrekening. Een kengetal groter dan 0 duidt op structurele ruimte.

De belastingcapaciteit maakt inzichtelijk welke mogelijkheden de gemeente heeft voor het genereren van hogere baten. Dit kengetal geeft weer hoe de belastingdruk zich verhoudt tot het landelijk gemiddelde. De woonlasten van een gezin bij gemiddelde WOZ-waarde worden afgezet tegen het landelijk gemiddelde. Is het kengetal lager dan 100%, dan zijn de woonlasten lager dan gemiddeld in Nederland. Het verschil tussen het kengetal en 100% geeft de ruimte aan om de belastingen te verhogen tot het gemiddelde.

In onderstaande tabel is dit schematisch weergegeven: 

Bij de Begroting 2024 horen de volgende financiële kengetallen: 

Beschouwing financiële kengetallen
Eén kengetal in een enkel jaar geeft op zich nog niet veel informatie. Deze moeten vooral in samenhang worden gezien en naast de stand is vooral het verloop relevant op te bepalen welke ontwikkelingen spelen.

Netto schuldquote:
De waarde van de netto schuldquote valt in categorie A. De ambities uit Koers 2030 vragen forse investeringen dit is terug te zien in het oplopen van de netto schuldquote. Die gaat richting een verdubbeling. Tegelijkertijd is dat nog maar de helft van de maximum onder categorie A. 

Solvabiliteitsratio:
De solvabiliteitsratio beweegt zich rond de grens van categorie A en B. Voor 2024 bevind de waarde zich in categorie A. 

Grondexploitatie gemeentelijke belastingcapaciteit:
Deze kengetallen vallen in categorie A. De grondexploitaties vormen een zeer beperkt geheel ten opzichte van de totale exploitatie.

Gemeentelijke belastingcapaciteit
De belastingcapaciteit loopt licht op (er is een bewegen naar het gemiddelde). Vooruit kijken bij deze indicator is niet mogelijk, omdat het een verhoudingsgetal is tussen gemeenten. Met de in de begroting opgenomen opbrengst stijging van OZB met 6%  (excl. inflatie) is er een opwaardse druk aanwezig. In hoeverre zich dat volgend jaar uit in deze indicator is afhankelijk van de gemiddelde mutatie in heel Nederland. 

Structurele exploitatieruimte
Er is sprake van een beperkte structurele exploitatieruimte. Vanaf 2026 is deze niet meer aanwezig. 

De paragraaf Weerstandsvermogen is van oudsher gebaseerd op risico's die zich vertalen in een bedrag. Waarbij je het gemoeide bedrag afzondert in je reserves, zodat je dit risico kunt 'opvangen'. Dit is een werkwijze die vooral past bij risico's die zich eenmalig voordoen. De reserve is tenslotte een incidentele dekking. 

In de werkelijkheid zijn veel risico's van structurele aard. In de berekening wordt het jaarbedrag van een dergelijk risico vermenigvuldigd met 2,5. Op deze manier wordt er 'tijd' gekocht om het risico te verwerken in de meerjarenbegroting. Wanneer het risico na 2,5 jaar nog steeds bestaat dan is er geen vermogen meer gereserveerd waarop aanspraak gedaan kan worden. Voor dergelijke risico's is het denken in bandbreedten / scenario's ten opzichte van het exploitatiesaldo een veel beter instrument. Hiermee is gestart bij de P&C-cyclus 2022. Voor de meerjarenbegroting geldt de volgende bandbreedte: 

De grafiek laat zien dat het ravijn in 2026 ook aanzienlijk dieper kan uitpakken en vervolgens ook nog eens dieper kan worden. Tegelijkertijd is het ook nog steeds mogelijk dat het ravijn zich helemaal niet zal voordoen. Anticiperen op dit laatste is niet wat we voorstaan. We gaan proactief op zoek naar manier om de begroting structureel te kunnen sluiten. 

In de bandbreedte zijn voor een vijftal dossier risico's uitgewerkt. Kenmerkend voor deze risico's is dat wat zich daadwerkelijk voordoet slechts beperkt beïnvloedbaar is. De onderliggende risico's betreffen:  Serviceorganisatie Jeugd, GR Sociaal, energie, kapitaallasten en de financieringssystematiek van gemeenten. 

Een volledig zicht op het vermogen is niet compleet zonder inzicht in de reserve Koers 2030. De reserve Koers 2030 is bedoeld om doelen uit de Koers 2030 te kunnen realiseren. Inzet vindt plaats voor specifiek goedgekeurde projecten, danwel programma's. 

In onderstaande staafdiagrammen is per jaar te zien voor welke projecten/programma's budget is gereserveerd en welk deel nog ingezet kan worden. 

De omvang van de 'staafjes' per project verschilt soms van jaar tot jaar. Dit komt doordat er middelen worden toegevoegd, danwel onttrokken.  Waar er sprake is van dergelijke wijzigingen van omvang is dat het gevolg van goedgekeurde onttrekkingen / toevoegingen.  Het college is in deze gevallen bevoegd tot het doen van de bijbehorende uitgaven.

Andere 'staafjes' blijven gelijk qua omvang. In deze gevallen is er nog enkel sprake van een reservering en is het college niet bevoegd over te gaan tot daadwerkelijke besteding. Daarvoor is eerst een nader besluit van de gemeenteraad nodig. Dit is bijvoorbeeld het geval bij Burgemeester Winklerplein.